規(guī)范土地征收前期工作示范文本的江蘇經(jīng)驗(yàn)

核心提示

本文通過(guò)系統(tǒng)梳理江蘇省土地征收前期工作各環(huán)節(jié)相關(guān)文本，分析存在的問(wèn)題，研究制定有關(guān)土地征收的公告、調(diào)查、方案、協(xié)議等各環(huán)節(jié)示范文本的原則和路徑，為規(guī)范開(kāi)展土地征收提供操作依據(jù)。

本文引用信息

土地征收前期工作示范文本是為規(guī)范開(kāi)展土地征收預(yù)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案公告及聽(tīng)證、補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂等前期工作，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，由各級(jí)人民政府及相關(guān)部門制定發(fā)布，供土地征收方和被征地方使用的規(guī)范文本。

規(guī)范土地征收前期工作示范文本須注意的要點(diǎn)

符合法定要求。對(duì)于《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》已有明確規(guī)定的土地征收前期工作事項(xiàng)（如土地征收預(yù)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等的示范文本內(nèi)容），應(yīng)以法定要求為準(zhǔn)，不可缺漏或者刻意規(guī)避。對(duì)于法律規(guī)定的前期工作程序（如公告、調(diào)查、聽(tīng)證、登記和協(xié)議等），同樣要嚴(yán)格按照法定要求在示范文本中加以充分體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序公正目的，不可簡(jiǎn)化或者缺漏。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地征收前期工作內(nèi)容的規(guī)定是示范文本的剛性條款，不可更改。

兼顧示范文本的靈活性。在剛性條款之外，示范文本有必要為實(shí)務(wù)部門開(kāi)展土地征收前期具體工作保有一定的彈性條款，留下靈活操作的適當(dāng)空間。具體而言，就是要允許相關(guān)人民政府或者部門在示范文本的法定內(nèi)容之外進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定。如，土地征收預(yù)公告示范文本應(yīng)該為地方政府在征收范圍、征收目的、開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等法定內(nèi)容之外留有不予補(bǔ)償事項(xiàng)的說(shuō)明空間，不能僅以法定內(nèi)容為限。對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容（如征地補(bǔ)償安置協(xié)議的具體內(nèi)容等），示范文本應(yīng)允許地方政府?dāng)M定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的條款。如，補(bǔ)償安置費(fèi)發(fā)放方式是采取銀行賬戶還是現(xiàn)金發(fā)放，應(yīng)由實(shí)踐操作部門和收款方來(lái)決定，而不是在示范文本中規(guī)定為一律發(fā)放到銀行賬戶。

保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益。土地征收前期工作示范文本制定的目的，是為了規(guī)范土地征收程序，使前期工作符合法定要求，避免征地機(jī)關(guān)不按照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序開(kāi)展土地征收。因此，示范文本首先要以格式條款的方式規(guī)范征地機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而不能直接或間接擴(kuò)大征地機(jī)關(guān)權(quán)力，同時(shí)要最大程度地保護(hù)被征地農(nóng)民享有獲得足額補(bǔ)償安置費(fèi)用的實(shí)體權(quán)利和知情權(quán)，以及參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序性權(quán)利，并賦予被征地農(nóng)民談判權(quán)。

充分了解實(shí)踐需求。示范文本，說(shuō)到底是為防止土地征收過(guò)程中發(fā)生權(quán)力行使不當(dāng)、程序履行不規(guī)范、侵犯被征地農(nóng)民權(quán)益等問(wèn)題，盡量避免后續(xù)涉及行政復(fù)議和行政訴訟等被動(dòng)局面。因此，需要充分了解各地土地征收的實(shí)際情況和具體問(wèn)題，以地方征地實(shí)踐需求為導(dǎo)向，因地制宜地制定示范文本。

目前土地征收前期工作示范文本的問(wèn)題

各地前期工作示范文本不盡一致。在省級(jí)示范文本出臺(tái)前，江蘇省各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）因工作需要，均制定了當(dāng)?shù)貙?shí)施的前期工作示范文本，但各地文本形式和內(nèi)容差異大，文本類型不統(tǒng)一，內(nèi)容詳盡程度各異，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)范性要求不一致。

前期工作文本對(duì)相關(guān)主體地位界定不當(dāng)。一方面，土地征收是國(guó)家行為，由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施。然而，在有的地方制定的前期工作示范文本中，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府開(kāi)展的工作，卻在未經(jīng)委托等情形下被直接交由相關(guān)部門甚至企業(yè)承擔(dān)。如，擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查由測(cè)繪企業(yè)承擔(dān)，補(bǔ)償安置協(xié)議由村委會(huì)作為征收主體簽訂，沒(méi)有體現(xiàn)出縣級(jí)以上地方人民政府的征地主體責(zé)任地位。另一方面，土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人作為被征地主體，理應(yīng)是權(quán)利確認(rèn)和協(xié)議簽訂的主體。而在實(shí)踐中，有的地方文本卻沒(méi)有將土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人作為協(xié)議簽訂方，或者在協(xié)議中直接用村委會(huì)代替青苗和地上附著物所有權(quán)人，造成被征地主體的權(quán)利得不到有效保護(hù)。

前期工作文本部分內(nèi)容缺失。一是有的地方文本沒(méi)有體現(xiàn)法定內(nèi)容要求。如，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征收土地預(yù)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查、征地補(bǔ)償安置公告等的具體內(nèi)容已有明確規(guī)定，但早期制定的文本沒(méi)有完全體現(xiàn)這些內(nèi)容。二是有的地方文本存在部分內(nèi)容語(yǔ)焉不詳?shù)膯?wèn)題。如：有的征收土地預(yù)公告和征地補(bǔ)償安置方案公告示范文本中只提及因公共利益需要征收土地，但對(duì)具體的公共利益類型未作規(guī)定；征地補(bǔ)償安置協(xié)議缺乏被征收土地權(quán)利狀況的描述，缺乏付款方式和協(xié)議雙方權(quán)利、義務(wù)等規(guī)定等。這些內(nèi)容的缺失不利于被征地農(nóng)民了解征地情況和維護(hù)自身利益，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。

前期工作文本忽視必要程序。程序公正有助于保障征地補(bǔ)償安置實(shí)體內(nèi)容的公正，是土地征收前期工作示范文本不可或缺的內(nèi)容。在已實(shí)施的個(gè)別地方示范文本中，存在公告期限達(dá)不到法定時(shí)長(zhǎng)要求或者沒(méi)有對(duì)公告時(shí)長(zhǎng)進(jìn)行明確規(guī)定，簡(jiǎn)化土地現(xiàn)狀調(diào)查、征收補(bǔ)償?shù)怯浐吐?tīng)證程序等問(wèn)題，不利于保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，不利于地方政府或部門了解廣大群眾和相關(guān)權(quán)利人的客觀訴求，也不能為及時(shí)化解征地過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)和矛盾提供幫助。

江蘇省規(guī)范土地征收前期工作示范文本的實(shí)施路徑

分類制定土地征收前期工作示范文本。一是按照《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條“征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”的規(guī)定，圍繞土地所有權(quán)人和使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人等，分門別類制定江蘇省征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本，供各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府與被征地農(nóng)民簽訂協(xié)議時(shí)使用，實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)協(xié)議的統(tǒng)一。

二是結(jié)合江蘇省土地征收前期工作要求，研究制定擬征收土地公告、擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查表、征地補(bǔ)償安置方案公告、征地補(bǔ)償安置方案公告聽(tīng)證情況說(shuō)明、征地補(bǔ)償?shù)怯洷淼?，供各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府參照使用。同時(shí)，允許設(shè)區(qū)市結(jié)合實(shí)際情況，制定土地征收前期工作的具體規(guī)范，既堅(jiān)持示范文本類型的法定性，又兼顧地方的實(shí)際需求。

確立不同權(quán)利主體的責(zé)任地位。一方面，確立縣級(jí)以上地方人民政府的責(zé)任地位。在江蘇省土地征收前期工作示范文本中，縣級(jí)以上地方人民政府是征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂的責(zé)任主體，非經(jīng)合法委托程序，其他部門或機(jī)構(gòu)不能代替縣級(jí)以上地方人民政府簽訂協(xié)議；其他示范文本也均以縣級(jí)以上地方人民政府為責(zé)任主體。

另一方面，確立被征地農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)地位，即：協(xié)議文本制定全面貫徹“誰(shuí)應(yīng)該獲得征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)與政府簽訂協(xié)議”的工作方針，明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利；同時(shí)，規(guī)定被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)及時(shí)騰退土地和房屋、辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)注銷等的義務(wù)。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中對(duì)土地權(quán)利的確認(rèn)，同樣貫徹“由財(cái)產(chǎn)權(quán)利人確認(rèn)其擁有的土地權(quán)利”的工作方針，充分保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)利。

兼顧示范文本的原則性與靈活性。江蘇省示范文本的原則性體現(xiàn)在，以不可修改的文字方式表達(dá)法定要求，或者以固定選項(xiàng)的方式限制文本填寫(xiě)內(nèi)容范圍，避免采用自由填空方式為地方政府留下較大自由裁量空間，確保法定內(nèi)容不缺失、不簡(jiǎn)化。而其靈活性體現(xiàn)在，示范文本條款的具體內(nèi)容可以由征地雙方協(xié)議確定，或者允許對(duì)文本條款的具體內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充、刪減。如：對(duì)征地補(bǔ)償安置協(xié)議的補(bǔ)償安置費(fèi)用支付方式，加注“各地可視情況約定除銀行賬戶之外的費(fèi)用支付方式”；征地補(bǔ)償安置方案公告的土地現(xiàn)狀，加注“一級(jí)、二級(jí)地類均可根據(jù)實(shí)際進(jìn)行刪減和補(bǔ)充”等填寫(xiě)說(shuō)明，為各地結(jié)合實(shí)際使用文本預(yù)留空間。

嚴(yán)格規(guī)范土地征收程序要求。江蘇省針對(duì)土地征收前期工作程序制定示范文本，對(duì)于公告期限和方式、土地權(quán)利確認(rèn)、聽(tīng)證、意見(jiàn)反饋途徑、文本簽名或者蓋章等進(jìn)行明確規(guī)定，尤其是要求縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施土地征收應(yīng)當(dāng)按照示范文本的要求加蓋相應(yīng)人民政府公章，不能用其所屬部門公章代替政府公章，從程序上要求政府承擔(dān)征地責(zé)任。

集思廣益制訂土地征收前期工作示范文本。江蘇省自然資源廳深入開(kāi)展調(diào)研，全面收集各設(shè)區(qū)市土地征收實(shí)際操作資料，分析各地示范文本異同，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和做法，組織座談會(huì)了解地方實(shí)踐對(duì)示范文本的需求，積極借鑒其他省市出臺(tái)的文本。編制初稿后，征求省廳各處室和各設(shè)區(qū)市自然資源部門意見(jiàn)，組織召開(kāi)省司法、人社、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、法院等部門及高校專家學(xué)者參加的咨詢會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，保障示范文本的合法性、規(guī)范性和可操作性，最終經(jīng)省政府同意后發(fā)布實(shí)施。

相關(guān)思考和建議

示范文本的制定要高度重視基層工作部門的意見(jiàn)和建議。通過(guò)扎實(shí)的基層調(diào)研和意見(jiàn)征詢，提高文本制定的公眾參與程度，厘清示范文本制定需解決的重點(diǎn)問(wèn)題，化繁為簡(jiǎn)，制定切實(shí)可行的示范文本，對(duì)于減少文本推行的阻力尤為重要。

要科學(xué)、有序開(kāi)展土地征收前期工作示范文本的推廣應(yīng)用。一是提升設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府及其自然資源、住建等行政主管部門等對(duì)示范文本使用的必要性、重要性和操作規(guī)程的認(rèn)識(shí)，為各級(jí)實(shí)務(wù)部門全面、正確、充分使用示范文本提供支持。

二是循序漸進(jìn)推廣示范文本，從征收土地預(yù)公告、征地補(bǔ)償安置公告等條件成熟和法律法規(guī)明確規(guī)定亟須改變的領(lǐng)域開(kāi)始推廣應(yīng)用示范文本，同時(shí)為土地現(xiàn)狀調(diào)查、征地補(bǔ)償安置協(xié)議等可能需要先行調(diào)整各屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）等負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)職責(zé)的示范文本推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件，留足準(zhǔn)備和過(guò)渡期。

三是建立由示范文本制定部門負(fù)責(zé)的日常化使用咨詢機(jī)制，以及周報(bào)、月報(bào)等定期意見(jiàn)反饋機(jī)制。對(duì)于文本使用中發(fā)現(xiàn)、反饋的問(wèn)題，示范文本制定部門要及時(shí)予以修正或者回應(yīng)。其中，對(duì)于常見(jiàn)問(wèn)題要形成答疑手冊(cè)，供使用部門隨時(shí)參照；對(duì)于新問(wèn)題要及時(shí)報(bào)告省級(jí)自然資源行政主管部門，經(jīng)自然資源、住建、司法和法院等有關(guān)部門會(huì)審研究后出臺(tái)解決辦法，為基層政府提供明確指導(dǎo)，確保示范文本規(guī)范使用。

（作者王黎明供職于江蘇省自然資源廳，周小丹供職于江蘇省國(guó)土資源研究中心）

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