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今年以來

，民間投資增速斷崖式下滑問題已引起各方高度關(guān)注

。國務(wù)院為此專門派出9個督查組

，赴18個省份督查。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示

，今年前5月累計(jì)全國固定資產(chǎn)投資增速較去年同期略有下降

，但累計(jì)民間投資增速卻自年初開始即快速下降，1-5月同比名義增長僅為3.9%

，較去年同期增速約下降了8個百分點(diǎn)

。

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局

民間投資增速快速下降，從經(jīng)濟(jì)基本面角度看

，是勞動力供給處于下降通道

、國際經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型處于加速期等因素不斷累積導(dǎo)致的結(jié)果

。從民間投資的制度環(huán)境以及政策支持體系來看

，國務(wù)院督查組指出：彈簧門、玻璃門問題未能得到有效解決

，企業(yè)負(fù)擔(dān)重

、融資難融資貴問題日益突出，參與PPP項(xiàng)目難度大等因素都影響了民間投資積極性

。

6月29日劉家義審計(jì)長代表國務(wù)院所做的審計(jì)工作報告

，為我們理解當(dāng)前民間投資增速斷崖式下降提供了另外一個視角。審計(jì)發(fā)現(xiàn)

，至2015年底

，中央財(cái)政出資設(shè)立的13項(xiàng)政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用

。抽查創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)現(xiàn)

，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設(shè)立

，財(cái)政資金13.67億元滯留在托管賬戶

；已設(shè)立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個從未發(fā)生過投資

。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象

，抽查設(shè)立的6項(xiàng)基金發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投入187.5億元中

，有124億元（占66%）轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款

。這表明，作為改革新方向的政府投資基金雖啟動較快

、籌集的資金規(guī)模較大

，但由于存在管理效率不高等問題，從效果上看啟動的項(xiàng)目不多

，由此導(dǎo)致其拉動社會資本擴(kuò)大投資效果不明顯

。

經(jīng)濟(jì)基本面對民間投資的影響持久而緩慢

，玻璃門、彈簧門

、融資難

、融資貴等問題長期存在，且隨著改革深化一定程度上已得到改善

，這些因素均對民間投資有重要影響

，但均不足以解釋今年以來的民間投資增速過快下降。與之比較

，審計(jì)報告所指出的財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)政策處于轉(zhuǎn)換期

、政府投資基金管理效率不高這一特殊因素，恰是當(dāng)前時間點(diǎn)政策支持體系的較大變化

，對今年以來民間投資增速過快下降解釋力更強(qiáng)

。

政府投資基金是貫徹十八屆五中全會提出的“發(fā)揮財(cái)政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式

，帶動社會資本參與投資”

，創(chuàng)新財(cái)政投入方式的一項(xiàng)重要改革。受發(fā)展階段和國情的影響

，我國財(cái)政的一大特點(diǎn)是大量資金用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

。財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)模式，更多是大量設(shè)立專項(xiàng)資金

，然后經(jīng)企業(yè)申請項(xiàng)目補(bǔ)貼獲取各類資金支持的方式

。經(jīng)過多年運(yùn)行，傳統(tǒng)模式的弊端日益明顯

，以往年份的審計(jì)報告對此多有揭示

。從財(cái)政角度看，專項(xiàng)資金項(xiàng)目補(bǔ)貼方式存在項(xiàng)目設(shè)立比較分散

，存在“碎片化、部門化

、司處化”等現(xiàn)象

；資金分配較為隨意，部分由個別部門說了算

，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重

；補(bǔ)貼資金績效難以考察，政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)無法核實(shí)

，等等問題

。從企業(yè)角度看，補(bǔ)貼資金雖無須返還

，但需要填寫大量申請表格

，還要應(yīng)付各類檢查

，間接成本同樣不容忽視。實(shí)踐中

，甚至存在專業(yè)中介公司專門為企業(yè)騙取補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象

。

在審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督揭示相關(guān)問題的推動之下

，傳統(tǒng)模式存在的重重弊端逐步被重視

，政府投資基金應(yīng)運(yùn)而生。自2000年以來

，合并財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立政府投資基金開始試水

，在實(shí)踐中運(yùn)用越來越廣泛。到十八屆三中全會之后

，以政府投資基金替代傳統(tǒng)的項(xiàng)目補(bǔ)貼方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

，逐步被確立為今后財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，也是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新

。財(cái)政部于2015年12月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》

，2016年2月又發(fā)布《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建了政府投資基金運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政策框架

。按照相關(guān)文件要求

，政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作

，科學(xué)決策

、防范風(fēng)險”的原則進(jìn)行運(yùn)作，可采用公司制

、有限合伙制和契約制等不同組織形式進(jìn)行運(yùn)作

；基金投向要實(shí)現(xiàn)政府公共職能屬性與市場資本逐利屬性的有機(jī)統(tǒng)一；政府投資基金主要投向國民經(jīng)濟(jì)中具有一定競爭性

、存在市場失靈

、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，其中對支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

、支持中小企業(yè)發(fā)展

、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展都主要屬于民間投資領(lǐng)域；“政府引導(dǎo)

、市場運(yùn)作”的要求表明

，政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再是無償?shù)模菓?yīng)有回報

。

在中央相關(guān)政策的引導(dǎo)推動之下

，政府投資基金目前已呈井噴之勢。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：截止2015年底，國內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金

，基金規(guī)模達(dá)21834.37億元

；其中2015年新設(shè)立的政府投資基金為297只，基金規(guī)模達(dá)15089.96億元

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；鹨?guī)模快速增加

，是重要的改革成果

，表明以政府投資基金為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，符合各方需求

。然而從對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響來說

，政府投資基金的資金到位了，還要落實(shí)到具體項(xiàng)目或企業(yè)中

，才是真正發(fā)揮出以杠桿作用拉動民間投資的效果

。從審計(jì)結(jié)果看，仍有大量資金“趴在賬上睡大覺”

，未能有效落實(shí)到具體項(xiàng)目和企業(yè)

，也沒有投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)去撬動民間投資。顯然

，政策轉(zhuǎn)換期的這一特殊問題

，也是影響當(dāng)前民間投資增速快速下降的重要因素。

為什么資金規(guī)模如此龐大的政府投資基金未能有效落實(shí)到項(xiàng)目中

，發(fā)揮出撬動民間投資的杠桿功能

？審計(jì)報告指出了當(dāng)前政府投資基金管理體制機(jī)制領(lǐng)域的諸多問題。正是這些體制機(jī)制問題的綜合影響

，才導(dǎo)致當(dāng)前政府投資基金的管理效率不高

，拉動民間投資效果不明顯。

一是相關(guān)配套政策不到位

，對投資項(xiàng)目要求較高

。目前各類政府投資基金所投項(xiàng)目不多，大量資金趴在賬上

，固然有成立時間較短

、經(jīng)濟(jì)下行趨勢下可投項(xiàng)目較少等客觀因素的影響，更重要的影響因素還在于基金投資的配套政策不到位

，流程不清晰

、不合理

，部分基金對投資項(xiàng)目選擇的要求過高

。基金項(xiàng)目選擇管理流程不夠優(yōu)化，是當(dāng)前落實(shí)投資項(xiàng)目較少的重要原因

。

二是各類政府投資基金設(shè)立時統(tǒng)籌不夠

，比較分散，投向重復(fù)

。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持的傳統(tǒng)補(bǔ)貼模式

，一大弊端就是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各類補(bǔ)貼項(xiàng)目的設(shè)立比較分散

，背后往往有部門利益的影子

。設(shè)立政府投資基金的目的之一，就是要整合各類財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目

，解決資金分散

、投向重復(fù)等問題。然而審計(jì)發(fā)現(xiàn)

，一些政府投資基金就是原來的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目簡單轉(zhuǎn)換而來

，缺乏整合，投向或重復(fù)或近似

，基金的管理效率和資金的配置效率依然低下

。

三是部分政府性投資基金運(yùn)作中存在偏離政策目標(biāo)問題，影響資金安全

。具體體現(xiàn)是部分創(chuàng)業(yè)投資基金

、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金，部分投資項(xiàng)目并不符合其設(shè)立時所確立的政策目標(biāo)

，項(xiàng)目回報也存在風(fēng)險

。

政府投資基金是改革新生事物，是政府投資領(lǐng)域貫徹十八屆三中全會提出的“讓市場發(fā)揮決定性作用

，更好發(fā)揮政府作用”改革總原則的重要制度創(chuàng)新

。一些設(shè)立時間較早的政府投資基金，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金等

，其撬動社會資本投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

，維持自身可持續(xù)發(fā)展的成效已充分體現(xiàn)。國家審計(jì)要發(fā)揮在國家治理體系中的基石和重要保障作用

，具體體現(xiàn)就是通過反映真實(shí)情況

，揭示風(fēng)險隱患，揭示重大體制機(jī)制制度問題

，促改革

、促發(fā)展。審計(jì)報告揭示出的當(dāng)前政府投資基金運(yùn)行中存在的問題

，并非是否定政府投資基金制度創(chuàng)新的價值

，而是要促進(jìn)進(jìn)一步完善制度

、規(guī)范管理，為改革發(fā)展保駕護(hù)航

。為更好發(fā)揮政府投資基金的功能

，審計(jì)報告提出了基金設(shè)立時注重統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化管理流程

，優(yōu)化投資收益補(bǔ)償機(jī)制

，注重提升政策效果等政策建議。

政府投資基金的改革和發(fā)展還在進(jìn)行中

。2015年底已達(dá)2萬億以上的規(guī)模

，2016年還陸續(xù)有新的基金設(shè)立，加上其財(cái)政資金的杠桿作用

，可以想象政府投資基金拉動民間投資的潛力有多大

。解決好當(dāng)前政府投資基金運(yùn)行中存在的突出問題，對進(jìn)一步發(fā)揮其拉動民間投資的作用

，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要

。

（汪德華、徐永勝

，社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組）

。翰澈Ｋ淼缿?yīng)盡快提上議程">上一篇：王夢恕：渤海隧道應(yīng)盡快提上議程下一篇：高培勇：新發(fā)展理念指引下的國家審計(jì)

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汪德華、徐永勝：從審計(jì)報告看政府投資基金拉動民間投資的潛力