本文作者：江蘇省高級(jí)人民法院 羅有才法官，本文系作者本人根據(jù)其應(yīng)邀參加上海國(guó)際仲裁中心4月15日舉辦的“PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決與預(yù)防”論壇發(fā)言稿整理。
一、PPP爭(zhēng)議的趨勢(shì)
（一）PPP爭(zhēng)議的數(shù)量不斷增加。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地的1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元；與年初相比，無(wú)論是項(xiàng)目落地的數(shù)量，還是投資規(guī)模，都增長(zhǎng)了4倍多。PPP項(xiàng)目雖然在多數(shù)領(lǐng)域取得了巨大的成功，但在少數(shù)地區(qū)和領(lǐng)域亦出現(xiàn)了不成功的案例，如作為國(guó)家體育場(chǎng)的“鳥(niǎo)巢”曾被認(rèn)為是一個(gè)成功建成的PPP項(xiàng)目，但由于項(xiàng)目建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、配套商業(yè)設(shè)施等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目最終不成功。因此，隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量的快速增長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目的不規(guī)范實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)亦進(jìn)一步凸顯。從人民法院受理的政府與社會(huì)資本合作的案件數(shù)量來(lái)看，糾紛的數(shù)量近年來(lái)呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。
（二）PPP爭(zhēng)議的領(lǐng)域和類(lèi)型呈出多樣化趨勢(shì)。
從近年來(lái)地方各級(jí)人民法院和最高人民法院審理的地方政府與社會(huì)資本合作的案件來(lái)看，主要集中在城市污水處理、供氣供暖、公路建設(shè)等領(lǐng)域，案件類(lèi)型主要集中在民事、行政訴訟領(lǐng)域，其中民事案件主要涉及項(xiàng)目回購(gòu)款及違約責(zé)任等主張，行政案件主要涉及針對(duì)政府的規(guī)劃調(diào)整及要求判令政府強(qiáng)制接管、回購(gòu)等行政行為違法等方面。于此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到的是，有的社會(huì)資本為了給政府施加壓力，擅自停運(yùn)污水處理項(xiàng)目，致使污水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致環(huán)境污染事故發(fā)生，有的甚至涉嫌環(huán)境污染刑事犯罪。隨著PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展，爭(zhēng)議將涉及更多的領(lǐng)域，案件類(lèi)型也將出現(xiàn)民事訴訟、行政復(fù)議、行政訴訟、甚至刑事訴訟。
（三）PPP爭(zhēng)議的解決難度大。
就一些PPP案件的審理中暴露出來(lái)的問(wèn)題來(lái)看，政府對(duì)于爭(zhēng)議的解決更傾向于基于其管理者角色，運(yùn)用行政手段來(lái)處理糾紛，往往忽視其作為民事主體的角色，導(dǎo)致與社會(huì)資本的矛盾進(jìn)一步加劇。而作為社會(huì)資本一方，在糾紛發(fā)生時(shí)，往往為了維護(hù)自己的利益，采取一些不理性的手段，導(dǎo)致雙方矛盾激化，甚至引發(fā)群體性事件。由于現(xiàn)階段對(duì)于PPP的規(guī)范主要還是效力等級(jí)較低的一些部委規(guī)章，法律層面對(duì)此缺少具體的規(guī)定，人民法院在解決爭(zhēng)議時(shí)可依據(jù)的法律規(guī)定都較為原則，加上前述當(dāng)事人之間的矛盾因素，處理難度大。
二、PPP行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議
（一）法律和司法解釋的規(guī)定。
1、依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第十一項(xiàng)、第十二項(xiàng)的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
2、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第三條規(guī)定人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟。
3、《中華人民共和國(guó)民法總則》第二條、第四條規(guī)定，民法調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系；民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等。
（二）行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的區(qū)別。
一般認(rèn)為，行政合同行為屬于行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的相對(duì)人就特定的行政合同事項(xiàng)實(shí)施的，能夠影響相對(duì)人法律地位，產(chǎn)生行政法上法律后果的行為，屬具體行政行為，具有行政可訴性。民事合同是公民、法人或者其他組織之間設(shè)立、變更或終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議具有如下區(qū)別。
1、主體及在法律關(guān)系中的地位不同。行政爭(zhēng)議的主體是行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人或利害關(guān)系人，雙方的主體地位不平等。民事?tīng)?zhēng)議的主體是公民、法人或者其他組織，雙方主體地位平等。
2、爭(zhēng)議的法律關(guān)系性質(zhì)不同。行政爭(zhēng)議是針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過(guò)程中因行使行政職權(quán)而與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人之間的關(guān)系。民事?tīng)?zhēng)議是針對(duì)民事主體之間人身、財(cái)產(chǎn)關(guān)系。
3、訴訟選擇和訴訟時(shí)效不同，行政爭(zhēng)議可以先提起行政復(fù)議，不服再提起行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。民事?tīng)?zhēng)議則可以直接提起民事訴訟。行政爭(zhēng)議的訴訟時(shí)效為收到復(fù)議決定書(shū)15日內(nèi)，知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)。民事訴訟的訴訟時(shí)效期間一般為3年。
4、審理程序不同。行政案件不適用調(diào)解、獨(dú)任、反訴等。民事案件可以適用調(diào)解、獨(dú)任、反訴等。
（三）PPP行政訴訟與民事訴訟。
行政訴訟案例：
1、起訴行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)接管決定違法，如常州中院審理的常州同濟(jì)泛亞污水處理有限公司與常州市武進(jìn)區(qū)人民政府請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)臨時(shí)接管決定違法案，該案屬于針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能的具體行政行為不服，屬于行政糾紛。
2、行政機(jī)關(guān)要求判令解除合同，社會(huì)資本要求確認(rèn)政府解除合同行為無(wú)效，繼續(xù)履行合同，返還經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)。如最高法院審理的新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司、和田天瑞燃?xì)庥邢薰九c和田市人民政府行政合同糾紛一案，最高法院認(rèn)為，和田市政府解除合同的依據(jù)和同意接管行為屬于行政行為。
3、認(rèn)為經(jīng)政府特許經(jīng)營(yíng)的其他社會(huì)資本侵犯其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，如最高法院駁回再審申請(qǐng)的商丘新奧燃?xì)庥邢薰九c商丘昆侖燃?xì)庥邢薰厩謾?quán)糾紛案，最高法院認(rèn)為界定城市規(guī)劃范圍屬于行政職權(quán)，在該范圍未經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法確定前，駁回新奧公司基于此提起的侵權(quán)訴訟，并無(wú)不當(dāng)。
民事訴訟案例：
1、請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)、合同相對(duì)人及服務(wù)對(duì)象承擔(dān)土地使用費(fèi)、返還土地回購(gòu)款，如常州新北區(qū)法院審理的常州市深水江邊污水處理有限公司與建設(shè)局、城建公司、排水管理處追償土地使用費(fèi)糾紛；最高法院審理的沭陽(yáng)恒通水務(wù)有限公司與沭陽(yáng)縣人民政府資產(chǎn)收購(gòu)協(xié)議糾紛。
2、請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)支付資產(chǎn)收購(gòu)、回購(gòu)款糾紛，如最高法院審理的河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府管轄權(quán)糾紛案；最高法院審理的北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局回購(gòu)款糾紛；最高法院審理的武威漢氏天安環(huán)境科技有限公司與甘肅武威黃羊工業(yè)園管委會(huì)、武威市涼州區(qū)黃羊鎮(zhèn)人民政府解除合同賠償損失案。
3、債權(quán)人請(qǐng)求項(xiàng)目公司償還貸款，如湖南高院審理的湖南省高速公路投資集團(tuán)有限公司與湖南宜連高速公路發(fā)展有限公司借款合同糾紛。
PPP爭(zhēng)議中涉及行政機(jī)關(guān)規(guī)劃、管理 、監(jiān)督等行政職能的，屬于行政法律關(guān)系，常見(jiàn)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)、項(xiàng)目規(guī)劃審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定、對(duì)項(xiàng)目公司行政處罰、提前終止、回收、接管項(xiàng)目、對(duì)項(xiàng)目征收拆遷決定等。涉及行政機(jī)關(guān)作為公共產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者與項(xiàng)目公司簽訂合同屬于民事法律關(guān)系，常見(jiàn)土地獲取及稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目收益分配、項(xiàng)目公司欠款、行政機(jī)關(guān)擔(dān)保、項(xiàng)目工程建設(shè)、項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目回購(gòu)款、違約責(zé)任等。
三、PPP收益權(quán)質(zhì)押
（一）法律和司法解釋的規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第七十五條規(guī)定，下列權(quán)利可以質(zhì)押：(四)依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第九十七條規(guī)定，以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第七十五條第（四）項(xiàng)的規(guī)定處理。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法第二百二十三條》債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列權(quán)利可以出質(zhì)：（六）應(yīng)收賬款；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二百二十八條規(guī)定，以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。
（二）國(guó)務(wù)院的相關(guān)批復(fù)意見(jiàn)及案例。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款擔(dān)保問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函[1999]28號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工程貸款擔(dān)保和貸款償還期限問(wèn)題的復(fù)函》(國(guó)辦函[1999]64號(hào))及國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2001]73號(hào)）的相關(guān)批復(fù)和意見(jiàn)中，均明確公路收費(fèi)權(quán)和電費(fèi)收益權(quán)可以質(zhì)押，并在后一份文件中提出逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及城市污水處理和垃圾處理等。如四川南充中院審理的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司西充縣支行訴四川帥華路業(yè)有限公司借款合同糾紛一案，帥華公司以國(guó)道212線(xiàn)西充縣城至南部龍鳳段公路收費(fèi)權(quán)作為5988萬(wàn)元借款本息的擔(dān)保質(zhì)押物，雙方在市交通局辦理了質(zhì)押登記。福建海峽銀行福州五一支行訴長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款糾紛案中，福州市政公司以政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為長(zhǎng)樂(lè)亞新公司向五一支行的3000萬(wàn)元借款提供質(zhì)押擔(dān)保，同意將該收益優(yōu)先用于清償長(zhǎng)樂(lè)亞新公司的債務(wù)。
（三）PPP收益權(quán)質(zhì)押的特殊性。
1、需要辦理審批登記手續(xù)。依據(jù)前述《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于收益權(quán)質(zhì)押的，需要辦理許可手續(xù)，質(zhì)押權(quán)設(shè)立。辦理質(zhì)押登記的機(jī)構(gòu)在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行登記。
2、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)性較大。由于PPP涉及的項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)和收益周期長(zhǎng)，政府政策調(diào)整和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致收益權(quán)的質(zhì)押具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。
3、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式的現(xiàn)實(shí)性和便捷性。PPP收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)不同于一般的權(quán)利質(zhì)押，其權(quán)利質(zhì)押必須是在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過(guò)審批后才能設(shè)定。質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償無(wú)需經(jīng)過(guò)折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)等手段，可以直接請(qǐng)求人民法院判決其向債務(wù)人收取金錢(qián)優(yōu)先受償其債權(quán)。
（四）PPP收益權(quán)質(zhì)押需要注意的問(wèn)題。
1、收益權(quán)質(zhì)押沒(méi)有辦理審批手續(xù)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法使用收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押貸款。
2、收益權(quán)質(zhì)押沒(méi)有辦理登記手續(xù)，可能導(dǎo)致質(zhì)押權(quán)沒(méi)有設(shè)立。
3、收益權(quán)質(zhì)押沒(méi)有辦理專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)監(jiān)管，可能導(dǎo)致質(zhì)押權(quán)落空。
4、收益權(quán)質(zhì)押沒(méi)有注明質(zhì)押順位，可能與其他質(zhì)押權(quán)存在實(shí)現(xiàn)順位沖突。
5、收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)還需要考慮為出質(zhì)人保留必要的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用這一權(quán)利限制。
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