在全面建成小康社會與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時刻，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定
，無疑順應了農業(yè)農村現(xiàn)代化的核心目標與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇
，回應了全面現(xiàn)代化的時代要求
。因為土地制度是一個國家經(jīng)濟社會最基本的制度
，農民與土地的關系是一個國家最為重要的生產(chǎn)關系
。習近平總書記就強調：“我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的
，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！蓖恋厥寝r民之根與農業(yè)之本
，是農民賴以生存和發(fā)展最基本的物質條件
，處于農民與國家關系中的核心地位，決定了處理好農民與土地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國人大農業(yè)與農村委員會陳錫文主任
，并就農地改革的有關熱點問題進行了專訪
。
陳文勝：土地管理法的修改
，比較普遍認同的是，明確了農村集體經(jīng)營性建設用地容許進入市場，破除了城鄉(xiāng)二元土地制度的法律障礙。而不同的意見認為，管理范圍是國有土地的城市房地產(chǎn)管理規(guī)定基本上就沒有修改，否則，一旦農村集體土地入市，就會產(chǎn)生一系列問題 。既然允許集體土地入市就應修改憲法
，就是城市的土地可以實行國有
，也可以實行集體所有。集體所有土地不能進入城市中心和公共事業(yè)
，但能不能進一部分到城里來
？尤其在城鄉(xiāng)結合部
，兩種公有制能否不非要由規(guī)劃一刀切地劃一條線
？隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會公共管理的需要
，也不是由規(guī)劃定得了的，要允許不同形態(tài)的公有制存在
。而有些人提到了另外一個問題，如果允許集體所有土地全面入市，要研判會造成什么樣的結果，因為絕大多數(shù)城市住房空置率已經(jīng)非常突出，商品房供應已經(jīng)非常過剩了，有些城市房價已經(jīng)跌到比成本還要低，必須特別慎重。
還有一個就是農民的現(xiàn)實選擇問題
，因為入市在中西部一些地方的收益低，市場的不確定性、尤其是現(xiàn)在經(jīng)濟下行導致市場信心更低 ，而征地補償標準提高以后，加上社會保障，相比之下變現(xiàn)更快，因而農民征收意愿更高，改革缺乏動力。因此，哪一套制度好？如重慶把地票擴大到全市，當時普遍叫好，后來供大于求而價格快速下跌，幾十萬畝地票指標賣不出去了，反而對農民的利益造成了傷害。什么樣的改革能夠真正讓農民獲得紅利？
有一些對耕地紅線政策有不同意見
，認為嚴格保護耕地是什么年代提出來的，耕地紅線到現(xiàn)在還有多大重要性？認為提出的時候的土地調查是18.3億畝，2009年第二次土地調查的時候已經(jīng)變成20億畝了。到2013年十八屆三中全會以后，明確實際耕地是20億畝，離紅線還差得很遠，而且大規(guī)模的占用耕地的年代已經(jīng)過去了，工業(yè)化已經(jīng)進入后期，拿出宅農村19萬平方宅基地的三分之一流轉起來，就足以滿足城市用地建設，可以讓城市的地價降下來、房價降下來
。其中一個學者就提出
，雖然中國人口密度比發(fā)達國家、發(fā)展中國家
、甚至低收入國家要高
，但城市人均建設用地的標準遠遠低于世界平均水平
，僅占全國國土面積4.1%
，而美國是5.8%，英國是8.3%
，日本是8.9%
，居住用地就更低
。土地修法應該體現(xiàn)現(xiàn)實性
、時代性，應該體現(xiàn)當前面臨的主要的任務、主要的矛盾，應當滿足人民對美好生活的需要。認為總書記說過話，禁止城市居民到農民去圈大院、搞大別墅，但總書記確實沒有說不能搞商品住宅開發(fā)。既然地為什么要人為地作繭自縛？農村那么多宅基地為什么不搞活？城里人想下鄉(xiāng)，為什么就不給塊地
？農民也是中華人民共和國公民
，憑什么城市里邊可以多套房
，農民只有一套房
？城市里邊一百平米
，二百平米
，三百平米
，農民為什么不能
？城市土地可以搞商品化，農民建設用地為什么就不能搞商品化呢
？這些意見非常尖銳
。
陳錫文：按現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓
、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設
。但是
，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)
，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！边@即是說，只有當農村集體經(jīng)濟組織自身有非農業(yè)建設需要時
，才能夠經(jīng)批準依法使用本集體經(jīng)濟組織的土地
；非本集體組織的任何單位和個人
，都不得使用農村集體經(jīng)濟組織的土地進行非農業(yè)建設
；但當鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)
、兼并等情形時，為了處理債權債務
，其符合規(guī)劃、依法取得的農村集體經(jīng)濟組織建設用地使用權
，可以依法轉讓
。而允許農村集體經(jīng)營性建設用地入市
，首先就突破了現(xiàn)行法律的上述規(guī)定
，這是對我國建設用地管理制度進行改革的嘗試
。
1.農村集體經(jīng)營性建設用地的由來
陳錫文：農村集體經(jīng)濟組織的建設用地
，大體上可以分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農民宅基地
、鄉(xiāng)村公共設施和公益性用地，其中用于經(jīng)營性活動的建設用地
，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地
。按我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織以外的任何單位和個人，不得使用農村集體土地進行非農業(yè)建設
；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生破產(chǎn)
、兼并等情形時，其符合規(guī)劃并依法取得的建設用地使用權可以依法轉移。
這就提出了一個問題
，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形，而是因故停產(chǎn) 、歇業(yè)，其閑置的建設用地可否對外轉讓使用權
？2008年10月
，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》
，首次觸及了此問題
，經(jīng)黨中央、國務院批準，并經(jīng)全國人大常委會授權，自2015年起 ，提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經(jīng)營性建設用地
！庇纱?div id="4qifd00" class="flower right"> ，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益?div id="4qifd00" class="flower right">
！边@里使用的農村集體經(jīng)營性建設用地的概念，指的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地。之所以要突出“經(jīng)營性”，本意就是要排除農村宅基地、公共設施和公益性建設等非經(jīng)營性建設用地。而2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進一步提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?div id="4qifd00" class="flower right">，在全國33個縣級行政區(qū)劃內，先后開展了對農村集體經(jīng)營性建設用地使用權進入市場的改革試點工作。
2.農村集體經(jīng)營性建設用地入市試點的意義和價值
陳錫文：允許農村集體經(jīng)營性建設用地入市
，就可以相應減少國家對農村集體土地的征收；可以探索對集體建設用地使用權轉讓中的增值收益如何在國家、集體、個人三者間合理分配；可以探索如何將不屬于公共利益的建設用地逐步退出國家征收的范圍，等等。這符合黨的十八屆三中全會決定提出的改革要求：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”可以說，農村集體經(jīng)營性建設用地入市，與國家征地制度的改革，是一個問題的兩個側面
，推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市
，也是在推進國家征地制度的改革
。
問題是，被允許入市的農村集體經(jīng)營性建設用地，其前提條件是“符合規(guī)劃
、依法取得”
。而從社隊企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到當下
，集體經(jīng)營性建設用地從形成到現(xiàn)在
，年代久遠，很多情況已經(jīng)時過境遷
。當年興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“村村點火
、戶戶冒煙”
，當時批準其使用的建設用地
，也許符合當時的規(guī)劃，但這么多年過去
，這些建設用地能否符合當下的規(guī)劃
，則很可能就未必了。同時
，有些現(xiàn)存的集體經(jīng)營性建設用地，在當時就未能按程序依法取得過土地使用權。所以，真正符合進入市場條件的農村集體經(jīng)營性建設用地，其數(shù)量有限。據(jù)自然資源部公布的情況，到2018 年3月底，33個改革試驗區(qū)共查明農村集體經(jīng)營性建設用地11.9萬宗，面積141.5萬畝；但目前已經(jīng)入市轉讓使用權的共812宗，面積1.6萬畝
，[1]所占比重很低
。
為什么會出現(xiàn)這樣的情況？主要原因有以下幾個方面
，一是多數(shù)農村集體經(jīng)營性建設用地仍在使用中，不可能轉讓土地使用權
；二是有相當部分集體經(jīng)營性建設用地不具備“符合規(guī)劃
、依法取得”的前提條件
；三是在33個縣級行政區(qū)劃內，共有141.5萬畝農村集體經(jīng)營性建設用地
，每個縣（市
、區(qū)）平均近4.3萬畝
，約28.6平方公里
，如果這些農村集體經(jīng)營性建設用地，真在短時期內全部進入當?shù)氐慕ㄔO用地市場
，那就不僅難以消化
，而且很可能會沖垮市場
。但無論如何
，這項試點仍然很有意義、很有價值
。
第一
，通過農村集體經(jīng)營性建設用地入市，顯示出了當?shù)赝恋氐氖袌鰞r格與征地補償之間的差距
。如江南某一試點縣，拍出的第一塊農村集體經(jīng)營性建設用地
，按規(guī)劃被用于旅游賓館建設
，均價為每畝50多萬元，扣除30%的“土地增值收益調節(jié)基金”后
，農村集體經(jīng)濟組織實際獲得每畝土地使用權出讓金30多萬元
，遠高于當?shù)卣谡魇胀恋貙r民的補償標準
，況且該土地并沒有因此而改變農村集體經(jīng)濟組織的所有權
，出讓的土地使用權到期后，集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權再次出讓
。集體經(jīng)營性建設用地入市與國家征收土地之間利益分配的明顯差距顯現(xiàn)出來了
，這就將倒逼著政府加快對土地征收和補償制度的改革
。
第二
，測算出了如何合理分配土地改變用途后的增值收益。如上所述
，農民集體土地的使用權
，在建設用地市場拍出的使用權出讓金，當?shù)卣疄槭裁匆杖?0%的“土地增值收益調節(jié)基金”
？因為政府要為這宗土地的開發(fā)和項目建成后的營運提供必要的水、電
、路
、氣等基礎設施，沒有這些基礎設施
，這宗土地將毫無價值
。
土地在改變用途過程中的增值收益如何分配才合理
，是個非常復雜的問題
。單個項目的測算還相對容易，而成片開發(fā)的測算難度就相當大
。如城市拓展
、新區(qū)開發(fā)等
，動輒都是幾千畝
、上萬畝的征收土地。但征收來的土地并非都可以收取出讓金
，如路
、電、水
、氣等基礎設施用地，社會管理機構用地，科技、教育、衛(wèi)生
、文化等公益設施用地
，公園
、綠地
、水面等生態(tài)環(huán)境用地，等等
。這樣
，扣除上述用地之后，能夠出讓使用權的城市經(jīng)營性建設用地
，一般都不可能達到全部被征收土地的一半。因此
，出讓城市經(jīng)營性建設用地使用權所取得的出讓金
，就必須承擔上述全部基礎設施
、公共設施、公益設施等用地的征地
、拆遷
、安置等補償費用
，以及上述所有設施的建設費用
。于是，被征收的土地就必須有一個成本合理分攤
、增值收益分配的機制
。但是，被征收的土地
，由于所處的位置不同、征收的時間不同
，它們之間的成本
、收益差別很大，因此
，要建立起對每宗土地的成本合理分攤
、增值收益合理分配的機制，確實面臨很大挑戰(zhàn)。但是，現(xiàn)階段建立兼顧國家、集體、個人三者利益的土地增值收益合理分配機制，關鍵是應當體現(xiàn)出黨的十八屆三中全會決定的要求：“合理提高個人收益。”
第三
，提出了合理配置城鄉(xiāng)之間建設用地的重大問題。我國各省、區(qū)、市對處于不同地貌的農民住房建設，都規(guī)定有不同的宅基地占地標準；國家對城市、縣城和建制鎮(zhèn)也規(guī)定有不同的人均占地標準，但是，由于城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和建設規(guī)劃的不健全，尤其是絕大多數(shù)村莊都缺乏土地利用和建設規(guī)劃，再加上對閑置、廢棄或低效利用的建設用地缺乏有效的二次開發(fā)利用制度 ，因此在總體上造成了建設用地供給短缺和閑置并存的結構性矛盾
。
陳文勝：關于征地也同樣存在著不同的意見
。這次對土地征收的公共利益范圍明確界定為六種情形：軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設
、公共事業(yè)
、保障性安居工程、成片開發(fā)建設及法律規(guī)定可征收農民集體所有土地的其他情形等需要用地的
，可征收農民集體土地
。好的評價是有效地防止無限擴大公共利益范圍
，保障了農民的合法利益
。但也有意見認為，現(xiàn)在城市發(fā)展不就是工業(yè)開發(fā)、住宅開發(fā)嗎？住宅占了城市百分之三四十的景觀，需要遵守城市統(tǒng)一規(guī)劃，就存在社會公共利益。因此，既沒有純粹的公共產(chǎn)品，也沒有純粹的私人產(chǎn)品，一定要進行公共利益區(qū)分，就只能根據(jù)一定發(fā)展階段的經(jīng)濟社會發(fā)展來確實。
特別是地方政府面對面對各種實際困難的時候，比如說GDP不能負增長就需要投資
，就得招商引資，就需要搞基礎設施建設。我們現(xiàn)在還不能學習發(fā)達國家，因為他們已經(jīng)充分現(xiàn)代化了，很少需要征地了。同時，地區(qū)差異很大，一些地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本上達到了西方發(fā)達國家的水平，不需要這么大的征地的量，是不是應該縮小范圍？對征地的范圍很模糊，給地方政府的自由裁量權太大。3.“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”偏離了政策的預期目標
陳錫文：進入新世紀以來，由于農民外出務工經(jīng)商人員增加
，人們對農村村莊“空心化”、農民住房閑置的問題高度關注，由此催生了“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的思路。[2]應當說，按照農業(yè)人口逐步城鎮(zhèn)化的趨勢，這種城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思路
，無疑是符合發(fā)展規(guī)律的，但是
，作為具體政策措施要落地貫徹執(zhí)行，卻面臨著相當復雜的情況
。因為農民從外出務工經(jīng)商
，到開始在城鎮(zhèn)常住，再到在城鎮(zhèn)安家落戶
，最后融入城鎮(zhèn)成為市民
、舍棄在農村的住房
，需要經(jīng)歷一個相當長的過程，往往并非一代人即可完成。在這個過程中，城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤，至少在時間上很難同步。但是，一些地方為了滿足城鎮(zhèn)建設用地的需求，以“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的名義，強拆村莊，把騰退出來的農村建設用地指標置換進城使用。
習近平總書記曾指出：“推進農業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化，要堅持自愿
、分類、有序。自愿就是要充分尊重農民意愿，讓他們自己選擇，不能采取強迫的做法，不能強取豪奪，不顧條件拆除農房，逼農民進城、讓農民工‘被落戶’、‘被上樓’。分類就是中央提出要求，各省
、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定具體辦法
，可以采取積分制等辦法，成熟一批
，落戶一批
。有序就是要優(yōu)先解決存量
、優(yōu)先解決本地人口
，優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強
、可以適應城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉型和市場競爭環(huán)境的人
，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導增量人口流向
。”[3]他還指出：“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的過程
。沒有農村發(fā)展
，城鎮(zhèn)化就會缺乏根基。有些地方錯誤理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化
，干了一些‘以城吞鄉(xiāng)’
、‘逼民上樓’的事，嚴重損害了農民利益
。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，絕不是要把農村都變成城市
，把農村居民點都變成高樓大廈
。”[4]他在這里強調的，是城鎮(zhèn)化的進程必須以“人”為中心，切不可以“地”為中心。但一些地方在理解和貫徹“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的思路時，顯然違背了這個原則。
我國現(xiàn)行的建設用地制度，除了必須符合規(guī)劃
、實行用途管制之外
，至少還有兩項很重要的規(guī)定，一是實行總量控制
，即國家每年根據(jù)需要和可能
，下達年度新增建設用地指標。年度新增建設用地指標
，高峰時超過800萬畝
，經(jīng)濟進入“新常態(tài)”后逐步調減
，近幾年為600—700萬畝
。年度新增建設用地中，對征收農村集體土地
，尤其是對占用耕地的數(shù)量都有明確規(guī)定
。二是建設占用了耕地，必須實行“占補平衡”
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家實行占用耕地補償制度
。非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的
，按照‘占多少，墾多少’的原則
，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?div id="jfovm50" class="index-wrap">。沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省
、自治區(qū)
、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費
，?div id="jfovm50" class="index-wrap">？钣糜陂_墾新的耕地?div id="jfovm50" class="index-wrap">！蓖瑫r
，《土地管理法實施條例》還規(guī)定：“地方各級人民政府應當采取措施
，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標
。”這即說
，經(jīng)批準建設占用的耕地
，占用者必須補償相應的耕地；補償耕地
，可以開墾新的耕地
，也可以通過土地整理新增耕地，但通過土地整理新增的耕地
，在折抵占用耕地的補償指標時
，須打六折。這里有兩條原則是清楚的：一是建設占用耕地必須經(jīng)過批準
，即獲得新增建設用地指標
、辦理耕地轉用手續(xù)，并補償相應的耕地
；二是通過土地整理方式將新增耕地折抵占用耕地指標的
，須打六折。但在實行“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”中
，許多地方都沒有貫徹上述兩項原則
。
一是在沒有獲得新增建設用地指標的情況下
，通過“增減掛鉤”，擅自增加新增建設用地
。本來
，“增減掛鉤”是建設項目經(jīng)批準占用耕地后，實施“占補平衡”的一個具體途徑
，因此，實施“占補平衡”必須先獲得新增建設用地指標
。但不少地方的實施過程卻是“逆向操作”
，即并沒有獲得新增建設用地指標，自己到農村去拆房
、并村
，并將因此整理出來的耕地面積直接作為當?shù)爻擎?zhèn)新增建設用地的指標，這就使得實際使用的新增建設用地總規(guī)模
，大大突破了國家下達的年度指標。如一些中心城市（省會城市、地級市）為了招商引資，將國家下達的新增建設用地指標全部留在市區(qū)，而對下轄各縣（市、區(qū)）的新增建設用地，要求通過“增減掛鉤”去自行解決。于是，對不少縣（市
、區(qū)）來說，用地制度就演變成在農村拆出多少建設用地
，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設用地
。本來，國家每年新增的建設用地指標
，能夠分到縣一級的
，往往只有三、五百畝地
。但是
，盡管國家指標都被留在了中心城市
，但只要能到農村拆房
、并村，節(jié)約的農村建設用地指標就可以置換為城鎮(zhèn)建設用地的指標
，所以反而沒有了制約
，想用多少就去拆多少。因此
，近些年的縣城甚至建制鎮(zhèn)
，有不少都是寬馬路、大廣場
，高樓林立，哪里來的那么多建設用地指標呢
？很多都是“增減掛鉤”來的
。以至不少地方的縣城、縣級市市區(qū)乃至建制鎮(zhèn)